2009年11月13日,成都市金牛区以拆违代拆迁,引发了唐福珍自焚的血案,使城市房屋拆迁再次引起了全社会的关注。引发唐福珍血案的正是《城市房屋拆迁管理条例》中的“拆除违章建筑不予补偿”这一规定,此规定是与法律相冲突,缺少上位法的支持但能最大限度地降低拆迁成本,便成为一些地区以拆除违章建筑作为推进拆迁的杀手锏而被滥用①。2011年1月21日颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收与补偿条例》)第二十四条规定,对违法建筑不予补偿。在当前的中国,一方面是作为国民经济支柱的房地产产业,一方面是因为城市征收引发的社会问题,如何正确理解《征收与补偿条例》中“违法建筑”,成为化解城市征收困局,构建和谐社会必须面对的问题。
一、《征收与补偿条例》中“违法建筑”的涵义
“违法建筑”概念的首次出现是1990年实施的《城市规划法》第四十条,该条规定:“在城市规划区内,未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设,严重影响城市规划的,由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设,限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施;”2011年颁布实施的《征收与补偿条例》,并没有延用《城市房屋拆迁管理条例》“违章建筑”的概念,而使用了“违法建筑”的概念。这是因为《行政许可法》实施后,按照《行政许可法》设定的行政许可法定原则,《城乡规划法》已经对城市、乡村的房屋建设规划设定了行政许可,法规和规章已无必要再就此事项设定行政许可。被征收人的建设行为只有违反《城乡规划法》中关于规划管理方面的行政许可而建成的建筑物、构筑物等工程设施,才构成“违法建筑”。
《城乡规划法》第六十四条规定,“未取得建设工程规划许可证或者未按建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设”,由本条法律规定可见,违反规划违法建筑可以分为两种情形:一种是未取得建设工程规划许可证建设的违法建筑,一种是违反建设工程规划许可证的规定建设的违法建筑。
由此可见,可以对《征收与补偿条例》中“违法建筑”作出如下定义:违法建筑是指在城市规划区内,未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定建设,并且无法采取改正措施消除影响,影响城市规划的建筑。
二、违法建筑的认定机关及处理程序
《城乡规划法》第十一条:“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”,第六十四条:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设”,可见,对违法建筑的界定,是城乡规划主管部门的法定职权。
《征收与补偿条例》第二十四条:“市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未登记的建筑物进行调查、认定和处理”。因此,对违法建筑进行认定是在市、县级人民政府作出房屋征收决定前。
由于我国目前没有统一的行政程序法,仅有《行政处罚法》和《行政许可法》对相应行政行为的程序做出规定。笔者认为对于“违法建筑”的认定程序应按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》和程序正当原则的要求,有以下程序要求:
1、规划主管部门在对违法建筑进行认定时,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外,应当公开进行调查、认定和处理;
2、听取当事人的陈述,保障利害关系人的知情权、参与权、陈述和申辩权;
3、当规划主管部门人员在履行职务时,与当事人存在利害关系时,应当回避。
4、对于涉及重大利益的违法建筑的认定时,应当告知当事人听证的权利。
5、在规划主管部门做出违法建筑的认定后,应该告知当事人享有行政复议和行政诉讼的权利。
三、“违法建筑”认定和区分的原则
一些地区在城市征收中以拆除违章建筑作为推进征收的杀手锏,已经影响到党和政府的整体形象,影响到社会的安定团结。如何把握“违法建筑”,保护被征收人的合法权益,保障社会基层群众的基本生活条件。笔者认为,城市房屋征收中对于“违法建筑”这一社会症结,应按照以下原则处理。
(一)保护公民合法财产,保障城市居民基本生活条件原则
住房是人们最基本的生活保障,我国的宪法和有关法律规定,国家保护公民的房屋所有权。随着城市的发展,城市越来越向城市周边的集体土地拓展,大量城市周边土地随着城市的扩大,原农村农业用地被征收,村民在土地和房屋租金快速增值的情况下追求收益的最大化,大量建房,形成了所谓的“城中村”和“城乡结合部”,此时的房屋不仅最基本的生活资料,而且成为失地农民最重要的经济来源和生活保障。最高人民法院行政审判庭2005年10月12日做出法(2005)行他字第5号《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》,认为行政机关征用农村集体土地之后,被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权,房屋所在地已被纳入城市规划区的,应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定,对房屋所有权人予以补偿安置。但1990年实施的《城市规划法》的适用范围是城市规划区,随着城市的扩大,原来的城市郊区甚至农村地区也陆续被列入城市规划区,但对于城市郊区和农村的建房管理几乎是形同虚设。特别是在2003年乡镇机构改革后,大量的乡镇工作人员被分流,乡镇一级人民政府根本对农村建房无精力,也无能力进行管理,一旦这些地区列入征收范围,伴随而来的“拆违”,对违法建筑不予赔偿的规定,必然将导致社会矛盾严重激化,甚至引起大规模群体事件。
因此,对于此类地区,不能简单的以没有建设工程规划许可证或村镇建设工程规划许可证认定为违法建筑,应结合当地居民的生活水平、人均居住条件、被拆迁房屋的面积以及被拆迁房屋的建设年代等因素,保护公民的合法财产,保障被征收居民基本的生活条件。当然对于被列入征收区域后,突击建房,恶意获取安置补偿,建设跟本就不具有使用功能的建筑物,应一律按违法建筑处理。
(二)法定原则
依据《城乡规划法》和相关的城市规划方面的法律法规的规定,未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,有下列违法情形的建设项目,均为违法建筑。1、占用现有或规划的城市道路广场的;2、占用城市公共绿地、生产防护绿地的;3、占用河湖水面滩涂、堤岸及其保护地段的;4、占用文物保护单位保护范围的;5、影响经城乡规划行政主管部门批准的高压走廊安全的;6、影响经城乡规划行政主管部门批准的微波通道通讯的;7、压占城市地下管线,永久性测量标志及其维护地段的;8、在近期建设控制区、规划确定的禁止建设区和特殊重大工程安全保护区建设的;9、严重影响城市景观或对生产、生活造成严重危害的;10、其他严重违反规划的行为。
(三)实事求是、尊重历史原则
在计划经济时代,我国长期以来实行的都是福利分房,有关规范房地产建设的法律法规几乎是空白。在由我国计划经济向社会主义市场经济转变过程中,房屋也没有完全市场化,中间有集资房、安居房等一系列政策性房屋供给,这造成我国房地产法律法规的严重滞后②。我国第一部全国性规划管理的立法是1984年1月5日起实施的《城市规划条例》,依据该条例第四十四条的规定,在城市规划区内国家所有的土地和征用集体所有的土地上,需要新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物,敷设道路和管线的,都必须向城市规划主管部门提出建设申请。1990年4月1日《城市规划法》开始实施,但全国各地制定和审批城市规划的时间是一般都是在《城市规划法》实施之后,并且根据城市的区位、大小有先后之分。为此,应根据各地的开始进行建设规划审批的实际时间作为界定违法建筑的时间界限,对于在实施建设城市规划审批管理前建造的建筑,均应以合法建筑处理。
国务院办公厅在《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》中明确要求:“各地要本着实事求是的原则,采取积极有效的措施,切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋,应依据现行有关法律法规补办手续。对政策不明确但确属合理要求的,要抓紧制订相应的政策,限期处理解决;一时难以解决的,要耐心细致地做好解释工作,并积极创造条件,争取早日解决。”如笔者所在安徽省阜阳市在2002年9月发布实施的《阜阳市城市房屋拆迁管理办法》第三十四条:“违法建筑是指1990年4月1日以后未领取规划部门核发的建设工程规划许可证建造的”,但该条规定在拆迁实践中遇到了很大的阻力。为此,阜阳市人民政府办公室在2004年3月下发的《关于规范城市房屋拆迁管理工作的通知》,该通知中规定:“在认定违法建筑时,阜阳市1997年航测图可以作为确定房屋建设年代的依据使用”,在拆迁实践中,明确了以开始进行建设规划许可的实际时间作为认定违法建筑的时间界限,正是实事求是、尊重历史原则的体现。
(四)尊重不动产登记效力原则
《法制日报》曾于2011年6月报道了辽宁省海城市为规避《国有土地上房屋征收与补偿条例》,通过行政手段,撤销村民的房屋产权证,将合法房屋变成了违章建筑,从而减少补偿安置费用引发了社会广泛关注。
在城市房屋征收拆迁中,辽宁省海城市西柳镇的“撤证”事件,在国内并不是先例。在实行货币化分房之前,我国城市规划区内的住房分为两大类,一类是国家机关、事业单位、国有企业建造的,是作为单位的福利房、集资房。此类房屋虽然是在城市规划审批开始后建设的,但由于集资建房政策的过渡性,造成了集资房建设过程中的群起效应,各单位纷纷建设集资房,都想利用政策优惠为本单位职工解决住房困难,这种集资建房政策的过渡性导致严重的后果是虽然此类房屋建设工程规划许可证、土地使用证、施工许可证等证件严重缺失,但此类房屋往往通过住房制度改革、专题会议纪要和政府协调的形式,进行了房屋的权属登记,取得房屋权属证书。另一类是城市里大量私人自建房屋,在1997年10月27日建设部《城市房屋权属登记管理办法》发布实施前,城市里大量私人自建住宅,虽然土地、规划及验收手续不完备,但是通过各种手段取得房屋产权证书,成为城市居民最重要的生活生产资料。
为此,对于此类没有规划许可证或者没有按照规划许可建造的房屋,但取得房屋权属证书的房屋,应尊重房屋权属登记证书的效力,不宜将该类房屋认定为违法建筑。
(五)比例原则
2000年汇丰实业有限公司诉哈尔滨规划局行政处罚案在最高人民法院终审,最高人民法院的判决书中有着这样的论述:“……诉讼中,上诉人提出汇丰公司建筑物遮挡中央大街保护建筑新华书店(原外文书店)顶部,影响了中央大街的整体景观,按国务院批准的”哈尔滨市总体规划“中关于中央大街规划的原则规定和中央大街建筑风貌的实际情况,本案可以是否遮挡新华书店顶部为影响中央大街景观的参照标准。规划局所作的处罚决定应针对影响的程度,责令汇丰公司采取相应的改正措施,既要保证行政管理目标的实现,又要兼顾保护相对人的权益,应以达到行政执法目的和目标为限,尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害。而上诉人所作的处罚决定中,拆除的面积明显大于遮挡的面积,不必要地增加了被上诉人的损失,给被上诉人造成了过度的不利影响。”在最高人民法院的判决书中,更明确地提出了行政机关所作的处罚决定“应针对影响的程度,责令行政相对人采取相应的改正措施,既要保证行政管理目标的实现,又要兼顾保护相对人的权益,应以达到行政执法目的和目标为限,尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害。”③
最高人民法院在判决书中作出这样的阐述,对于比例原则在行政法领域的确立具有重大的意义,比例原则可以制约行政主体的行政处罚行为和行政强制行为,促使其采取适当的处罚方法或执行手段,使行政相对****益所受的侵害降到最低限度。对于未按照规划许可进行建设的建筑,应按照违反规划许可的程度,按照比例原则,对违法建筑的范围作出合理的界定,有助于对行政机关滥用裁量权行为进行监督,更好地保障被征收人的合法权益,促使对于“违法建筑”的认定行为不仅合法,而且合理、适当。
四、结束语
在当今的中国,“以人为本”已经成为社会经济发展的主要内涵,在城市房屋征收中,对违章建筑如何认定,如何保护建筑物权利人的合法权益,保障社会基层群众的基本生活条件,是《征收与补偿条例》面临的重大挑战。本文是笔者根据建立和谐、法制社会的要求,结合十年来从事城市房屋征迁法律工作的实践,所进行的浅薄探讨。同时笔者也强烈呼吁,在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施过程中,应对“违法建筑”作出科学的认定和区分,以完善征城市房屋征收法律体系。
注释:
①王才亮:《房屋征收条例操作实务》,法律出版社2011年版,第3页。
②胡悦:《房地产登记制度研究》,吉林大学出版社2007年版,第270页。
③胡锦光:《中国十大行政法案例评析》,法律出版社2005版,第191页。
出处:安徽仲天律师事务所
本文链接:http://anhuizt.com/yuanchuang/3.html