《我国环境ADR制度的完善》
作者:丁渠
【学科分类】民事诉讼法
【出处】《法学杂志》2011年第4期
【摘要】环境ADR制度是以非诉讼方式解决环境纠纷的所有法律制度的总称。我国的环境ADR制度具有四个方面的重要价值,同时也在制度运行中存在明显的缺陷。完善我国环境ADR制度应从两方面入手,一方面要完善行政性ADR,另一方面要健全民间性ADR。
【关键词】环境纠纷;非诉讼方式;调解
【写作年份】2011年
【正文】
ADR制度又称为替代性纠纷解决方式,是世界各国普遍存在着的诉讼外纠纷解决方式的总称。环境ADR制度是ADR制度在环境领域的具体体现,是以非诉讼方式解决环境纠纷的所有法律制度的总称。目前,我国环境ADR制度已经初步建立起来,各个单行的环境法中几乎都规定了ADR制度。归纳起来,我国环境ADR制度分为两类:行政性ADR和民间性ADR。行政性ADR包括行政裁决和行政调解,民间性ADR指当事人协商。环境纠纷作为一种特殊的复杂的社会纠纷,在其解决过程中ADR的作用较为显著。以水事纠纷解决为例,1991年至2001年我国共发生水事纠纷11.1万起,通过协商、调解等非诉讼方式解决的达到92.3%。
[1]因此,认真反思我国环境ADR制度,深入厘清其价值与缺陷并进一步加以完善,对于妥善解决环境纠纷,维护社会稳定,实现社会和谐具有十分重要的意义。
一、环境ADR的价值
我国环境ADR制度,作为一种有活力的法律制度,具有多方面的价值。
第一,环境ADR制度契合了我国的传统法律文化。在儒家思想的支配下,贵和持中、贵和尚中,是几千年来中国传统文化的特征,而“无诉”则一直是执政者追求的目标。
[2]传统中国社会追求无诉的基本模式是礼法结合、德主刑辅,这种模式在司法实践中表现为以劝诉、止诉、息诉为宗旨的调解成为传统中国特别是地方最常见最受赞赏的纠纷解决方式。
[3]而调解之所以进入中国的正式司法制度,并成为法定程序,不仅仅因为它为民众所钟爱,更重要的原因在于它是实施国家司法权力的有效工具。
[4]我国环境ADR制度在制度实践中取得了比较好的效果,原因就是其背后有我国传统法律文化的强大支撑。也可以这样说,我国环境ADR制度是中国传统法律精神与现代西方法律制度成功交汇融合的范例,是东西方法律对话的共同主题。
第二,环境ADR制度在纠纷解决上具有独特优势。环境法中的许多法律制度都是在环境科学研究和环境保护实践中由技术规范上升而来的。环境纠纷也因此而具有科学技术性的特点,其往往涉及许多工程技术问题、自然科学问题。这就对环境法的执法、司法产生了极为深刻的影响,要求环境纠纷的解决者不仅要具备扎实的法律知识功底,同时还要具有一定的自然科学知识。但是由于我国大多数法官的知识结构主要是人文社会科学,具备环境、资源等自然科学知识背景的法官极其缺乏。因而,法官在处理环境案件上就存在知识储备不足的缺陷,这也必然对其判断案情、采信证据产生不利影响。而环境主管部门作为专门机关,一方面具备熟悉专业知识的专门执法机构和执法人员,另一方面拥有勘查、监测、取样化验等取证设备。所以环境主管部门在信息收集、判断上具有明显优势,使得更为符合实际的纠纷解决成为可能。同时,环境资源主管部门掌握着法院所不具有的诸如投资、项目、行政许可等大量的行政资源,能够对环境纠纷双方当事人形成直接影响和约束。
[5]因此,在解决环境纠纷上,环境主管部门具有法院所不可比拟的优势。
第三,环境ADR制度为群体事件的解决提供了有效途径。近年来,随着改革开放的不断深入、经济社会的全面转型和社会利益格局的重新调整,社会纠纷不断增多,群体性事件也呈上升趋势,从1993年的8709件增长到2005年的87000件,十年时间上升了近十倍。
[6]其中,环境群体事件占有相当大的比重,比较典型的有上海磁悬浮事件、厦门PX事件等。从历史上看,我国古代的环境纠纷也往往具有群体事件的性质。例如,我国古代许多水事纠纷往往导致整个村庄、家族甚至整个行政区居民都卷入其中。而法院在处理解决群体性事件中往往力不从心。群体性事件的特点是成百上千甚至上万的社会关系纠缠在一起,仅仅就其中的一部分进行审理,达不到解决纠纷的目的。
[7]法院的程序特征决定了法院适合解决被进行“切片式”处理从而被“简单化”了的社会关系,而对于群体性纠纷,法院穷于应对。此外,动用行政处罚、甚至刑事处罚的手段,往往也解决不了环境群体性事件,并且极有可能使事态升级甚至失控。事实证明,以调解和协商对话的方式往往能够及时圆满化解群体性事件,上海磁悬浮事件、厦门PX事件的圆满解决莫不如此。
第四,环境ADR制度体现了服务型政府理念。自从2004年2月21日******总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府”之后,建设服务型政府已经成为我国行政体制改革的目标模式。
[8]而建设服务型政府必须切实转变执法模式和方式,要从过去的压制型执法模式向回应型执法模式转变。回应型执法模式就是以非强制、人性化的执法行为为主要方式,以增进彼此信任和实现社会合作为主要目的,以整合行政机关的权力资源和行政相对人的社会资源为基本内容,以柔性化和人性化为其特点。在具体执法方式上,建设服务型政府要求充分运用指导、引导、劝告、说服、协商、沟通和工作建议制度等执法手段。
[9]作为行政性ADR的行政调解制度就体现了服务型政府理念。在环境纠纷解决过程中,运用调解、协商等柔性的方式更容易使行政相对人接受而不致产生抵触情绪。否则,一味地运用行政处罚、行政强制等传统的行政执法手段,效果往往并不理想。因此,在建设服务型政府的大背景下,ADR制度应当成为环保部门实施环境管理的主要手段之一。
二、环境ADR制度的缺陷
虽然我国环境ADR制度在解决环境纠纷过程中发挥了不可替代的重要作用,但是,我国环境ADR制度特别是行政性ADR也存在一些不容忽视的问题。
(一)环境ADR制度的行政成本问题
ADR的一个重要价值就是节约高昂的诉讼成本。那么,ADR自身的成本呢?具体到行政性ADR来讲,就是其行政成本问题。相对于各级法院已经高度重视司法成本问题并将成本效益分析广泛应用于司法实践而言,我国各级行政机关的行政成本意识是很淡薄的。由于以下几个原因的存在,用行政性ADR制度解决环境纠纷常常需要付出巨大的行政成本。第一,由于申请行政性ADR解决纠纷不需要当事人的成本投入,当事人往往选择调解、裁决而不是诉讼,因此,各级政府和环境主管部门受理的纠纷数量庞大,导致行政成本大量增加。这样一来,司法成本与行政成本此消彼长,国家为解决环境纠纷而付出的总成本并没有减少,相反可能会比由诉讼方式解决成本更高。这是因为如果由诉讼方式来解决环境纠纷,当事人支付的诉讼费会抵消一部分司法成本;同时,诉讼费的存在也使一部分当事人放弃选择诉讼方式从而避免司法成本的产生。第二,对一些复杂环境纠纷的调解、裁决的周期往往较长,导致行政成本增加。目前,与诉讼程序有严格的审理时限相比,调解、裁决环境纠纷没有处理时限要求,再加上许多环境纠纷十分复杂,导致纠纷的解决周期较长,直接增加了行政成本。第三,与诉讼程序有严格的诉讼时效相比,申请调解、裁决没有申请时效的规定,使得一些已经超过诉讼时效的环境纠纷案件进入了行政调解、行政裁决程序,这也导致了行政成本增加。因此,必须合理控制行政调解、行政裁决的行政成本,否则,即使环境纠纷得到圆满解决,也不符合行政效率原则,其整体效果也要大打折扣。
(二)环境ADR制度的申请时效问题
行政时效制度与其母体民事时效制度一样,具有维护社会关系安全稳定的功能,其差异只是在于行政时效制度维护的是行政关系。
[10]如果行政法律关系的主体各方不能在规定期限内行使权利或履行义务,就会使相应的权利与义务关系长期处于不确定状态,这与市场经济所要求的资源配置的有效性与交易活动的安全性是相冲突的。对于行政性ADR来说,规定时效制度既有利于督促当事人及早行使救济权,也有利于行政机关及早解决纠纷,节约行政成本。目前,在调解、裁决环境纠纷的法制实践中,由于没有规定申请时效制度,当事人往往没有及时解决纠纷的紧迫感,在纠纷发生很长时间后才申请行政调解、行政裁决。这样一来,就很容易错过解决纠纷的最佳时机,增加了行政机关的处理难度,从而也增加了行政成本。当然,行政性ADR的申请时效制度在价值取向上绝不是单纯追求行政效率,也不是只在秩序行政中追求的效率,更不是仅要求行政相对人履行义务的效率。行政性ADR的申请时效制度的基本价值取向应当是在公平的基础上追求行政主体与行政相对人的效率。要在公平与效率并重的基础上科学设定行政调解时效制度,既不要太短从而限制申请人的救济权,又不要太长从而不利于国家的行政管理。
(三)环境 ADR制度的程序问题
我国现行环境法中仅规定了行政调解、行政裁决的主体和对象,缺少相应的程序性规定,使行政性ADR的运作呈现一定的盲目性和任意性。关于行政性ADR的程序性规定,目前只见诸于一些为数不多的法律效力层次较低的文件。比如,为了规范省际水事纠纷的调解和裁决程序,2004年水利部颁布了《省际水事纠纷预防和处理办法》;为了明确渔业水域污染事故调查处理程序,1997年农业部出台了《渔业水域污染事故调查处理程序规定》;为了提高解决跨界环境污染问题的工作效率,2002年原国家环保总局下发了《关于跨省界环境污染事故协调处理有关问题的通知》。总的来讲,现行环境法中关于行政性ADR的程序性规定处于整体性缺失状态。
三、环境ADR制度的完善
(一)完善行政性ADR
上世纪七、八十年代以来,世界各国纷纷加快了环境ADR制度的立法步伐,其中制度设计的重点是行政性ADR。日本在1970年颁布了《公害纠纷处理法》并进行了多次修改,规定了环境纠纷行政处理制度的具体程序。
[11]1990年,美国制定了《行政解决纠纷法》,要求联邦政府充分运用调解、协商、仲裁以及其他方式及时解决环境纠纷。1998年美国又制定了《环境政策与纠纷解决法》,专门规定环境ADR制度的整套实施程序。
[12]韩国于1997年颁布了《环境纠纷解决法》,也建立了比较健全的环境纠纷行政解决机制。
[13]为了建立健全我国的环境纠纷解决机制,在充分借鉴其他国家和地区成功经验的基础上,全国人大常委会应当尽快制定《环境纠纷处理法》。如果条件不成熟,可以先由国务院制定《环境纠纷处理条例》,或者由国家环境行政主管部门制定环境纠纷处理办法。上述立法中的核心内容是行政性ADR问题。应当规定行政性ADR的程序,包括提出申请的条件和时限、********、拟定调解或裁决方案、方案的实施、执行等。
(二)健全民间性ADR
目前,健全民间性ADR的重点是建立健全人民调解制度。建国后,国家赋予了传统调解制度新内容,建立起人民调解制度,使之成为我国民间自我管理、自我教育、自我服务的调解民事纠纷、维护社会稳定的重要社会制度。各地的人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织。
[14]目前,人民调解制度在解决社会纠纷、维护社会稳定方面发挥了重要作用,但也存在明显的不足。首先,人民调解组织定位不准,行政色彩浓厚,人员角色混乱,缺乏公信力。其次,人民调解范围仅限于传统的民事纠纷,收案范围较为狭窄。第三,人民调解与行政解决及司法的衔接不够,各种解纷机制未能有效配合,呈现各自为政的局面。
[15]当前,解决环境纠纷尚不属于人民调解的工作范围。而从历史上看,我国古代和民国时期一些地方就有由民间水利组织调解水事纠纷的传统,比如唐宋时期的民间水利组织就在调解水事纠纷上发挥了巨大作用。
[16]健全人民调解制度,应当从以下几个方面入手:首先,扩大人民调解的适用范围,使其从解决传统的民事纠纷扩展到也调处环境纠纷、劳动纠纷、消费者权益纠纷、物业纠纷、交通事故纠纷、医疗纠纷等新型社会纠纷。其次,建立不同的人民调解组织形式,不同的调解组织解决不同的民间纠纷,比如,可以建立专门调解环境纠纷的调解组织。再次,提高调解人员的素质,使其能够胜任调解环境纠纷等复杂性的社会纠纷。同时,从立法上讲,应当尽快制定出台《人民调解法》。
[17]
【作者简介】
丁渠,中国社会科学院研究生院。
【注释】
[1]赵伟:《水利系统“四五”普法通用教材》,重庆出版社2003年版,第334页。
[2]张晋藩:《中国法律的传统与近代转型》,法律出版社2009年版,第324页。
[3]张中秋:《中西法律文化比较研究》,法律出版社2009年版,第347页-350页。
[4]朱苏力:《送法下乡:中国基层司法制度研究》,中国政法大学出版社2000年版,第43页。
[5]
[日]棚赖孝雄:《纠纷的解决与审判制度》,王亚新译,中国政法大学出版社2004年版,第75-76页。
[6]于建嵘:《理性对待不同性质的群体性事件》,http://hjy5556555. blog. 163. com/blog/static/84333750200939111451379/,访问日期:2009年12月1日。
[7]何兵:《现代社会的纠纷解决》,法律出版社2003年版,第224-225页。
[8]王占洲:《服务型政府视角下的政府监管原则》,载《贵州警官职业学院学报》2009年第4期,第77页。
[9]王春业:《论柔性执法》,载《中共中央党校学报》2007年第10期,第54页。
[10]方世荣、戚建刚:《论行政时效制度》,载《中国法学》2002年第2期,第34页。
[11]
[日]原田尚彦:《环境法》,于敏译,法律出版社1999年版,第114页。
[12]Jeffrey M. Senger: Federal Dispute Resolution, Using ADR with The US Government, Wiley, John &Sons, Incorporated, 2004, p. 3.
[13]黄锡生、邓禾:《韩国的环境纠纷行政解决制度及其借鉴》,载《环境保护》2004年第3期,第59页。
[14]蒋晓伟:《健全与完善新时期人民调解制度的几点思考》,载史德保编:《纠纷解决:多元调解的方法与策略》,中国法制出版社2008年版,第156页。
[15]袁兆春、刘同战:《人民调解制度的革新》,载《法学论坛》2009年第5期,第128页。
[16]郑连弟:《中国水利百科全书·水利史分册》,中国水利水电出版社2004年版,第97-99页。
[17]2009年,全国人大将《人民调解法》列入一类立法规划;2010年5月5日国务院常务会议讨论并原则通过《中华人民共和国人民调解法(草案)》,决定该草案经进一步修改后,由国务院提请全国人大常委会审议。
出处:北大法律信息网
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